Durante la década del noventa, el Estado nacional se desprendió de muchas de sus áreas de competencia, sin que estuvieran claras las reglas que debían gobernar sus vinculaciones con las nuevas instancias ejecutoras, sobre todo con las provincias y municipios. A diferencia de lo que ocurrió en el caso de los servicios privatizados, donde al menos se hizo un esfuerzo por establecer marcos regulatorios, no existe nada semejante en la relación nación-provincias que pueda servir como cartabón para definir sus vínculos jerárquicos, funcionales y fiscales.
Durante mucho tiempo, el análisis de las relaciones intergubernamentales se limitó al aspecto fiscal, siguiendo en tal sentido una vieja tradición académica ampliamente difundida en los Estados Unidos. Los otros dos planos (el jerárquico y el funcional) sólo cobraron importancia a raíz de las transferencias de competencias desde el nivel nacional al subnacional. Tal vez resulte iluminadora, al respecto, la experiencia de muchos países europeos que en años recientes han atravesado situaciones semejantes.
En efecto, la renovada corriente descentralizadora que se instaló en Europa a partir de la década del ’80, extendió la preocupación fiscal (quién paga qué) a otros terrenos. Por una parte, al de la división de responsabilidades entre diferentes jurisdicciones (quién se ocupa de qué); por otra, al de la distribución del poder para decidir (quién decide qué). De esta forma, quedaron replanteados los tres pactos constitutivos de la relación Estado-sociedad: el pacto de dominación o de gobernabilidad (quién decide); el pacto funcional (quién se ocupa) y el pacto fiscal (quién paga).
No es casual que cada uno de estos "pactos" aluda, a su vez, a alguna de las tres cuestiones centrales que dan contenido a la agenda del Estado: la gobernabilidad, el desarrollo y la equidad. Esto replantea la cuestión de los vínculos interjurisdiccionales: ¿cómo resuelve el esquema de gobernabilidad establecido el problema del poder decisorio de cada nivel de gobierno en el marco de la democracia? ¿cómo resuelve el esquema de desarrollo establecido el problema de la división social del trabajo entre niveles de gobierno? ¿cómo resuelve el esquema de equidad establecido el problema de la contribución material relativa de cada nivel de gobierno a la reproducción del orden social vigente?
El Informe de la OECD 1997 sobre Managing Across Levels of Government, advierte sobre las tendencias emergentes en esta materia, a partir del análisis de las experiencias recientes que tuvieron lugar en sus países miembros. Estas tendencias fueron claramente expuestas un año antes por Alice Rivlin, en el primer simposio ministerial organizado por la OECD sobre el futuro de los servicios públicos:
"Los acontecimientos están forzando, a la vez que permitiendo, cambios en la estructura y fronteras del gobierno. Ha existido un largo debate sobre el tamaño del gobierno, así como si se debe centralizar o descentralizar … Ahora debemos estar dispuestos a movernos en ambas direcciones: descentralizar ciertas funciones a la vez que centralizar otras responsabilidades críticas en la formulación de políticas. Tales cambios están en marcha en todos los países".
La respuesta actual al desafío de materializar esos cambios en nuestros países parece ser un Estado transversal, que articule los tiempos y el ciclo de las políticas públicas, asegurando la orientación global y la especificidad local de esas políticas, y teniendo en cuenta la naturaleza de los actores y niveles intervinientes.
Para conseguirlo, el afianzamiento de la capacidad institucional de los aparatos estatales nacional y subnacionales, planteado en las estrategias de reforma que se dieron en llamar de "segunda generación", parece ser una condición indispensable. Pocos han sido, sin embargo, los cambios producidos en este plano, que implican pasar de una filosofía basada en el logro de un "menor Estado" hacia otra fundada en alcanzar un "mejor Estado".